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一线晴空 张坚

满天晴空时,我是其中一部分;乌云密布时,独享一线晴空。

 
 
 

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关于我

张坚:长期从事农村工作,对三农问题做深入调查研究,在北京梁漱溟乡村建设中心学习,致力推进农村合作组织建设,多次培训农民,并指导合作社建设。愿和关注三农的仁人志士合作,促进三农发展。

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对进一步健全干部考核体系的思考  

2007-05-22 16:49:34|  分类: 观点 |  标签: |举报 |字号 订阅

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对进一步健全干部考核体系的思考(原创)

建立健全科学的干部考核体系,能够客观公正地评价干部的工作业绩,是全面提高政府工作效能,加快政府职能转变、促进干部自身发展的根本保证,也是预防用人不正之风滋生和蔓延的有效措施,同时是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。健全科学的干部考核体系,就是要客观公正的评价干部工作业绩,为干部营造均等的发展机会,公平的晋升环境,从而促进政府效能的提高和干部队伍的和谐发展。作为一名长期生活和工作在乡镇政府的普通干部,对健全干部考核体系有较多的思考。现谈几点浅显的看法。

一、亟待规范的干部考核机制

现行的干部考核体系,是在计划经济体制下形成的,那时,政府职能重管理轻服务,多以指令性工作为主,干部几乎每天都干同样的事,完成同样的任务,至上而下的领导和干部对工作都很清楚。因此,考核干部时,多以完成任务的及时性为标准,这种简便易行又以定性为主的考核方式,在当时对加强干部队伍建设,促进各项事业的发展起到了积极推动作用。然而,就现阶段来看,在考核的内容、方法上都存在着不足,已经不能很好地反映出干部工作实际业绩,甚至还产生了一些不良影响。具体体现在几个方面:

1、考核内容笼统。从德、能、勤、绩、学、廉这六个方面考核,虽然较全面地包含了干部所应具备的基本素质,但是内容笼统,几乎没有量化指标,操作起来具有相当的随意性,难以真正评价出较为科学的等次来。

2、考核方法简单。机关内部考核时,往往是领导的感受和印象起着主导作用,其他干部和群众很少有参与评价的机会,他们在内心深处对这种考核方式所产生的结果有看法,但无可奈何,影响着机关的团结和稳定,甚至还挫伤干部的工作积极性。有的单位长期不评选优秀,干部干好干坏一个样,干与不干一个样,那些长期不在岗的干部照常领工资,而经常工作的人却遭遇罚款,扣工资,存在着严重的不平等。而且,由于业务分工和个体差异的原因,干部在工作中所承担的任务和工作量很不均衡,那些兢兢业业干事的人,在工作中出现纰漏的几率远大与那些不干工作的人,却遭受领导批评的机会更多,很容易在单位中对其个人形成不良影响,甚至是偏见。

3、不利于转变政府职能。随着市场经济体制的进一步健全,政府职能必然要向重服务、轻管理转变,尤其是指令性工作越来越少,政府只有不断提高综合服务能力,才能真正适应社会发展的需求。这就要求干部自身的服务意识和服务能力得到有效增强和提高,就是要求干部既要不断挖掘潜能,又要加强学习,提高能力,以全新的工作思路、工作方法投入工作,力求创新,进一步提高工作效能。而现行的考核办法对工作创新的引导作用显然是微乎其微的。

4、考核过程缺乏科学性。考核时,把工作任务完成的期限、结果以及干部出勤等情况作为考核指标,把干部口头汇报的情况作为评判优劣的主要依据,注重工作结果而不注重工作过程,注重形式而不注重实质。致使干部往往为了尽快完成任务而不注意工作策略和方法,虽然按时完成了任务,受到了领导的肯定,却很可能损害了群众的利益,伤害了群众的感情。评价业绩是领导说了算,这样会使干部认为工作是为了领导而不是群众的错误想法。这种关注了工作任务的完成而忽视了工作效果、重结果轻过程的考核方式,不利于干部工作作风的根本好转,也很难真正提高政府的服务水平。

5、组织考察面临挑战。平时考核以干部自我汇报为主,干部说的和做的是否一致,是因人而异的。评选先进也就几个人坐下来凭印象衡量,平时汇报好一些、领导随机表扬多一些的人,自然机会更多一些,很难服众。尤其是组织部门考察人事期间,问题更是层出不穷:有的无端树敌,拉帮结派,造谣诽谤,攻击对方;有的请吃请喝请玩送礼许愿,贿选购票;有的大肆宣扬自己上面有人,本次任用非己莫属,等等丑陋行为显露无遗。常常就是那些不择手段、哗众取宠的人能够获得较好的结果,严重威胁着机关的团结和稳定,败坏了党和政府的形象,腐蚀着干部踏实工作的心理,挫伤了干部工作的积极性和主动性。

6、论资排辈难以克服。由于缺乏有效的说服力,每到组织考察期间,主要领导只能向组织推荐任职多年,上年龄的人,不得不扯下脸来做年轻人的思想工作,迫使年轻干部给年老的让道,致使年轻干部很少有晋升机会。如果领导干部在其中不做手脚,又明显担心他们认定的干部在考察中不能过半,影响本单位的人员流转,左右为难。

7、流于形式的工作检查。上面根据工作安排,进行督查和检查,本是促进政府工作的重要手段,然而,每遇到检查和督查,尤其是一些“一票否决”的工作,下面如临大敌,站岗放哨,围追堵截,人心慌慌,每位干部生怕检查自己的工作,底气不足的现象愈显强烈。而领导干部则极尽奉承之能事,各显其能,惟恐给自己带来不利的影响,有的检查者赌一场、吃一顿了事,有的则还得“意思意思”,才能满意。用这样的检查来认定业绩着实难以让人信服,使工作检查实质上流于形式。

8、脾气不调的领导干部。领导在各种场合责骂干部,这对机关干部来说并不陌生。干部在工作中出现疏漏时,领导就张口责骂,以杀鸡儆猴。其实,领导也不想骂人,俗话说打人一千,自损八百,是无可奈何的选择。没有可行的考核机制和标准,干部缺乏力求完美的心态,工作疏漏必然会经常出现,领导除了以责骂的方式发泄内心的不满,又找不到更好的方法,试图依靠责骂来威慑干部,也是没有办法的办法。可是,这种方法影响着领导与干部之间的关系,使干部只能唯命是从,不敢有丝毫的改动,不利于工作创新。领导与干部之间完全成为从属关系,很难成为同志关系进行心理沟通,有的领导甚至以干部不敢接近自己为荣,机关内部的和谐程度受到了严峻的考验。出口粗言秽语,也有损于领导干部的形象,有的干部还会产生报复心理。有教育学家说过,打骂孩子的家长是最无能的家长,那么动辄责骂下属的领导就是好领导吗?

9、严重缺失的事业心。对普通人而言,以完成任务为目的的工作是很难培养起事业心的,而且,人的事业心还需要有不断的成就感来促发。现阶段的工作很难将干部的个人才智在工作中得以体现,一个单位、一个地方,只有极少数人的思维在主导工作,别人的想法很难得以认可和支持,那谁还愿意为此而费心呢?避重就轻是人的本能。从表象上看,就是干部不注重学习,有人甚至说自己的知识已经过多,用不完;有的人依靠谝闲传、赌博喝酒来打发时间;有的干脆把工作当作捎带,从事其他行业赚钱。很少有人能够真正专心研究工作,探求政策,把工作当成自己的事业来追求。这是刻不容缓,急待解决的问题。

二、值得深思的几个问题

全面正确地对干部和工作作出认识、理解和判断,是健全科学的干部考核体系的基础。我觉得以下几个方面的问题值得深思:

1、人的需求

在制定考核体系时,首先得有一个明确的认识:干部首先是人,其次才是干部。要引导和树立干部与领导、干部与群众在人格尊严上的平等观念,这是实现和谐共处的基础。我们提倡“淡泊名利”,但我们不是杜绝名利,毫无讳言,几乎所有有追求的人,都在为一定的利益而奋斗着,要么物质要么精神方面,只是对利益的理解不同而已,没有利益就不会有动力,这是不争的事实。我们倡导有意义的人生,不就是在号召人们合理合法的追求利益吗?古来成大业者,都把绝大多数人的利益作为自己的利益,通过带给别人利益来成就自己的事业。名利始终是调动积极性的不竭动力。人追求利益并不可怕,可怕的是采取不正当的手段获取不可告人的利益。制定考核体系,实质上就是为干部营造公平、公正、公开的追求利益的环境,使其能够充分发挥自身的优点,为社会作出更大的贡献。“我为人人,人人为我”不就是这样的道理吗?

2、个性与共性

当前的考核办法过于笼统,注重了共性而忽略了个性。事实上,无论是哪级党政机关,哪个工作部门,在工作中既有共性,又有个性,仅仅体现共性而忽略个性显然是不够全面的。由于不同的地方、不同的部门工作的内容是不相同的,而且,往往正是那些不同的内容才能真正体现单位的职能发挥情况和工作创新情况。依靠共性来评价业绩,显然只能使单位的工作按部就班、平铺直叙,很难有创新。因为创新工作不仅是费心费力的事,而且还担负着风险和责任。没有相应的利益驱动,谁肯为此而努力呢?单位是这样,自然人更是这样。在行政工作中,即使是同一单位,同一项工作,不同的人也会有不同的工作思路,采取不同的工作方法,可能会取得同样的结果,但不一定能够取得相同的效果。何况工作过程本身也存在着共性和个性的差别。因此,单纯以听取汇报工作结果来评价干部的业绩显然是不妥的。相同的结果,可能是由不同的工作过程获得的,一个干部的能力不会在结果中表现出来,而更多的是在工作过程中才能真正体现。我们创新工作,不可能创新出什么新的结果,关键是探索出新的工作过程和方法,获取到更好的工作效果。因此,单凭工作结果来评价干部的能力,肯定是不公正的。考核体系应该在充分反映干部工作共性的同时,尤其要全面突出干部的个性,个性更具有发展性、鉴借性和带动性。也能够使创新者获得成就感,从而进一步调动其创新的积极性,培养其高度的使命感、责任心和事业心。具有个性的人,往往具有独特的思维和见解,他们才是真正能够激活思想,推动社会进步的先导者。尊重个性、培植个性,充分发挥个性的创造作用,是促进干部自我发展,实现工作创新的根本保证。

3、务虚与务实

实际工作中,人们习惯上把工作分成两部分,即务虚工作和务实工作。无论怎样称呼,我觉得并不是问题,问题在于怎样理解、认识、分清和对待务虚与务实工作,究竟孰重孰轻,这是一个十分重要的问题。习惯上,我们把与物质和经济有关的工作当作务实工作,而把制定管理制度、组织学习类的工作当作务虚工作。很多领导干部喜欢搞务实工作,认为务实工作有做的、有看的,当然也有可夸的政绩。而务虚工作做起来麻烦,程序太多,做了又看不到,看到的仅仅就是墙上挂的,纸上记的,当然是出力不讨好的工作,见效慢,成效小,很难得到上级的认可。因此,出现了务实的实干,至少面子上过得去,往往为了迎合上级的感受而大做文章,而务虚的工作则虚干、假干、甚至不干的现象。现在,无论我们走到哪个单位,哪个村委会办公室,到处都能在显眼的地方看到各种各样的制度,有的还装饰的特别漂亮,这些东西都是务虚的产物,墙上写的和实际情况相差甚远。无论承诺的多么具体,制度如何健全,大都是一夜之间的产物,很少有人看过一遍,更不要说真正执行了。如果你稍微认真看一遍,你就会发现许多问题:要么内容笼统似是而非,无法操作;要么不着边际,无法与具体工作表现相联系;制度内容只与工作结果相联系,而很少体现工作过程的条款。而且到处都是千篇一律,是用来应付上面检查的摆设。实际上,务虚工作多是管理方面的工作,我们之所以说它虚,因为它是一些理念性的东西,而不是虚假的,用来蒙蔽上级的形式。没有科学的、持续的、规范的管理措施,用什么来保证务实工作的质量?务虚工作是务实工作的基础,只有把务虚工作真正务实了,务实工作才不会务“虚”,不会成“政绩”工程,不会搭花架子。科学的管理机制,既要有效规范干部的行为,又要有效规范领导的行为,实现有效的监督;既要体现工作结果,又要反映工作过程的科学性,把工作效果作为重要的考核依据,促发干部的创新意识。减少领导者的随意性,减少个人意识偏差给工作带来的不利影响,领导不是万能的,众人的看法是能够服众的。缺乏有效的制度约束,工作就会处于无序状态;领导的随意性越大,出现的损失将会越大。务虚是务实的基础,基础不牢,地动山摇。近年来,上访问题异常突出,这与务虚工作没有务实不能说没有关系。务虚工作不到位,务实工作就会不注重效果,务实工作也就务虚了,日积月累,不出问题才是不正常了。

4、权力与领导

领导是带领和指导的统一,领导者是一个地方或单位的组织者,其职责是把单位或地方的干部和群众有效地组织起来,调动和整合各种有利于发展的资源,促进辖区内各项事业的和谐发展。权力则是领导者特有的组织保障,其实质就是确保领导者有效地控制本单位、本地区的发展方向和实现目标的科学性。权力是领导特有的,但领导不是权力。把领导与权力等同起来,就是滋生腐败的思想基础,也是领导者自以为是,听不进意见和建议的根本原因。由此而出现权力的绝对化,领导的至高化。让一个人的思路来决定一个范围内所有人的命运,其科学性是不难想象的,绝对的权力必然会产生腐败。因此,既要杜绝权力的绝对化,又要确保有效的领导,始终是管理的核心内容。既要合理地分配权力,又要科学地制衡权力。权力分配不合理,过分集中了,容易产生腐败,还会出现领导者内部因争权而发生内耗,矛盾丛生,单位内部不能和谐相处,干部不知该听谁的指挥,凡事不敢自行处理,没有坦然的心态,谈何投入工作?权利过分分散了,又会出现责任不实,变成一盘散沙。权力得到有效的制衡才能实现有效的监督。如果我们把反腐倡廉的希望主要寄托在领导者个人的素质和人格魅力上,显然是天真的想法。因此,我们在制定干部考核体系时,必须把合理的权力分配,有效的权力制衡理念贯穿其中,这样既能强化领导的责任心,又能有效的预防腐败的滋生,改变传统只有领导考核干部,群众和干部很少有机会参与考核领导的做法。而且,对领导的考核,应该更全面,更具体。改变考核干部只凭汇报,由少数人定性考核的方法,让其所服务的对象充分参与到考核之中,并能够发挥主导性作用。由于群众是干部工作的直接承受者,干部究竟怎么样,群众最清楚,因此,群众最有发言权。而所有干部的工作状况就是领导者能力的集中体现,让群众参与考核,能够掌握领导者的驾驭能力,让干部参与考核,能够反映领导者的组织和协调能力。

5、投入与产出

在追求工作效果的同时,还要充分考虑投入的成本。搞行政工作虽然不同于做生意,但更应该计算投入与产出的比例。这是因为,党政机关是党的各项方针政策的宣传者和贯彻执行者,所开展的每项工作,投入的不仅仅是经济,更重要的是党和政府的形象。工作的结果和效果就是产出,而政府工作的产出更重要的是效果。结果当然重要,但好的结果必须要有好的社会效果来支撑,硬件工作我们可以直观的看到,但也许我们看到的仅仅是表象,而不是实质,要获得实质性情况,就得寻求参与者和利益相关人的支持,我们常说好事没有办好,就是其社会效益的负作用。这样的工作,对政府来讲,损失的绝不仅仅是经济,更重要的是社会影响和政府威信。因为政府的每项工作都直接要落实到群众之中,群众是利害最终承受者,群众对政府形象的感受,就是通过政府的具体工作来认识和体验的。如果没有群众的充分参与和监督,群众对政府的作为是不清楚的,产生各种各样的猜疑都是可能的,也是必然的。有的地方在组织实施项目时,领导干部竟然直接或间接成为承包方,干部群众敢怒不敢言,他们究竟充当的是什么角色,很值得我们讨论,工程竣工验收时,又由上面的人说了算,群众很少参与,也不愿参与其中。如此运作办法,怎能取得好的效果?政府的工作效果是好是坏,关键要由群众来评判,群众感受的和谐程度,才是真正的产出。我们构建和谐社会,不就是寻求工作取得良好的效果吗?不计成本的工作是不理智的作为,盲目向往结果的作为是不现实的工作。我们在追求工作质量的时候,不仅要获得工作本身的质量,更要取得良好的社会质量。拥有良好的社会质量就一定会取得良好的工作质量。因此,考核体系更要关注规范工作业绩的认证机制,核算工作的成本与产出,把社会质量作为衡量工作效果的基础,这是考核科学性程度的核心问题。

6、灵活与教条

灵活地开展工作,不固守本本主义,这是促进干部工作创新的重要思想基础。但是,不固守本本,绝不是放弃原则,不是上面三令五申,下面置若罔闻,不是背弃法律、政策、制度而自行其事。那些腐败分子的人生轨迹几乎都是从“灵活”开始的,那些损害群众利益的行为,哪个不是用灵活来为自己辩解?市场经济是法治经济,法律就是一些条条框框,如果我们把遵守这些看作教条,是十分危险的。法律是这样,制度也是这样,干部行为在受法律规范的同时,更多的就是要靠制度来约束。灵活应该是在法律、制度、政策的范围内,拓宽思路,创新方法,以取得更好的效果。而教条则是完全的经验主义和没有创新的思维方式,“尽信书不如无书”,这是对教条危害最完好的总结。但这个书应该不包括法律、制度,这一点必须清楚。

三、制定考核体系可以利用的工具

我们经常看自己喜欢的体育比赛节目,之所以喜欢看,是因为我们都知道比赛的规则,如果不懂得规则,就很难产生兴趣。健全干部考核体系,就是要制定干部业绩认证规则,使能干的、肯干的、干出业绩的不白干;不干的、干不好的促使其努力学习,用心干。形成公平、公正、公开、有效的竞争机制,达到促进社会和谐,干部自身发展的目标。做到考核体系完整,考核规则清楚,考核程序严格,考核结果透明,考核奖惩分明。理顺干部晋升程序,使干部明确自己的优点和缺点,促发其改正缺点,发扬优点,逐步培养其事业心和追求欲,这样的考核体系才更具科学性,合理性。

制定这样的考核办法必须应用两种工具来完成,这就是参与式和因素权重法。

1、参与式:参与,就是在决策过程中人们自愿的民主的介入,包括确立总目标、确定发展政策、计划、实施及评估活动,为发展努力做贡献,分享发展利益。参与式的基本原则是建立伙伴关系,尊重乡土知识,重视结果但更看重过程。参与式的思想核心在于:强调发展的焦点是人的发展,人并不是一个被动和消极的客体,而是发展的主体,只有人的发展在工作过程中得到强化,这种发展才是可持续的发展,才是真正的以人为本。参与的要素是:平等合作,共同利益,共同决策,发起者与参与者搭成共识,共同学习,共担责任。

根据参与式的基本概念,我们可以看出:参与式通过建立伙伴关系,可以有效实现权力的分配和责任的分担;通过尊重乡土知识,使决策和工作实现自下而上、上下结合;通过重视结果,更注重过程可以获得更好的工作效果。从参与的要素来看,参与者是拥有共同利益的平等关系,寻找共同的发展目标,通过充分的参与,利益相关方达成共识,实现和谐共赢。参与者在参与的过程中就是一个自觉学习的过程,也是自我不断完善的过程,更是不断增强成就感、责任感的过程。

参与式在干部考核中应用主要在两个方面:一是制定考核体系,让上级政府官员参加,在宏观上把握党的各项方针政策,确保考核体系与政策法律的一致性;让其他利益相关方参与,在表达各自观点和实际情况时,实现了有效的交流和沟通,增强了相互之间的理解和信任,形成的共识尊重了各方的利益,实施起来更有针对性和可操作性,更有共同的认同感。二是在评估干部业绩时,由利益相关人充分参与,更能综合评价干部的业绩和能力,参与者愈多,愈能体现出客观情况,具有更强的科学性。

2、因素权重法

因素,就是指在现实工作中,每一类事物它都牵扯一些相关的事物,相关的事物就是因素。权重就是每一类事物所占的比重。把最关键的因素分配一定的百分比,每一类事物采用一定的公式来计算,按照计算出的分值进行评价的方法,就是因素权重法。

如某乡镇的情况如下表所示(以三个村为例)

村名

人均纯收入

社会

治安

人口数

羊子饲养量

村风

村貌

到乡政府距离

党员

数量

1800

80

600

1200

80

1

20

1600

60

300

400

70

5

5

1400

90

800

1500

90

15

30

合计

4800

230

1700

3100

240

21

55

因素

比重

30

10

10

20

10

10

10

假设这是该乡在年初用参与式方法共同设定的分值,大家共同认定这七项因素是影响干部投入和业绩的主要内容。经过一年的工作后,经考核组采用参与式评估后,获得如下表所示结果:

村名

人均纯收入

社会

治安

人口数

羊子饲养量

村风

村貌

到乡政府距离

党员

数量

1900

70

600

1400

90

1

25

1800

90

300

500

80

5

10

1600

80

800

2100

90

15

40

合计

5300

240

1700

4000

260

21

75

根据一年的变化可以计算出各村的工作业绩是:

村名

人均纯收入

社会

治安

人口数

羊子饲养量

村风

村貌

到乡政府距离

党员

数量

100

-10

600

200

10

1

5

200

30

300

100

10

5

5

200

-10

800

600

0

15

10

合计

500

10

1700

900

20

21

20

这样就可以计算出该村工作对全乡工作的贡献值:

A村=100÷500×30%-10÷10×10%+600÷1700×10%+200÷900×20%+10÷20×10%+1÷21×10%+5÷20×10%=0.06725

B村=0.7175

C村=0.96468

我们可以以此为依据,按照一定的得分兑现奖惩措施。这种方法可以体现出来各地的具体情况,也能反映出共同的工作内容,还能把一些平时只能应用定性衡量的工作实现量化考核。当然上面所列数据和项目仅为说明问题,在实际工作中,数据是需要根据不同的项目采取相应的办法来收集,而且需要纳入考核的项目也有许多,各项目所占百分比也不应该是这样。但这些问题在研讨会上都能够取得一致的看法,而且经过长期实践后,更能趋于完整和科学。

四、健全考核体系应该抓好的几个环节

1、考核对象清晰,具有可比性

考核体系既要包括单位,又要包括干部个人。考核对象之间必须具备可比性,比如,乡镇之间就有可比性,同一个单位干部之间也具有可比性,乡镇干部之间担任同样业务工作的具有可比性。乡镇政府与县级部门没有可比性,同样县乡干部之间也没有可比性。不能用一个标准衡量。具有可比性的对象在本级单位之间考核后,其结果可以和其他同等级别的进行对照,从而为选拔任用干部、兑现奖惩办法提供依据。

2、参与对象广泛,具有代表性

制定和实施考核办法,都需要利益相关群体的广泛参与,并且能够拥有均等的机会表达自己的意见和看法,这是考核体系是否更具科学性的基础。利益相关群体是不是具有代表性,这需要选举产生。比如制定乡镇干部考核办法,必须让农民、干部、领导和相关部门的人员共同研讨,他们分别站在各自的利益角度,按照政策、法律的要求充分讨论,真正形成既符合下情,又符合上情的一致看法,这样的制度执行起来一定会更加有效,监督起来更加方便。

3、内容全面公开,实现有效监督

一个完整的考核体系,在内容上不仅要制定行为规范、奖惩办法,还要有效地规范制定和执行考核的程序;不仅要体现认定业绩究竟是谁说了算,更重要的是规范怎样说了才能算;不仅要体现创业者的社会荣誉,关键还要体现人才的应用。这就需要全面公开这些内容,一方面增强干部的自律意识和学习意识,另一方面将制度体系完全置于阳光之下,便于群众的监督,能够有效提高考核过程的公正性和考核结果的科学性。

总的来看,建立健全干部考核体系,是一项系统而复杂的社会工程,是有效的促进社会进步、提高政府效能、转变政府职能、及时发现和应用人才、促进干部自身发展、实现廉洁自律的重要基础。科学的考核体系是贯彻科学发展观、构建社会主义和谐社会的客观需要,也是当前我国进入小康社会后,矛盾凸显期,有效提高政府效能,合理整合资源,充分调动社会积极因素的必然要求。

(很高兴这篇论文能在如此短的时间内有那么大的阅读量,足以看出大家对此的关注.我热切期望广大朋友们在关注此文的同时,随时发表自己的看法,与我交流,以共同提高,进一步完善.谢谢各位朋友.)

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