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一线晴空 张坚

满天晴空时,我是其中一部分;乌云密布时,独享一线晴空。

 
 
 

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关于我

张坚:长期从事农村工作,对三农问题做深入调查研究,在北京梁漱溟乡村建设中心学习,致力推进农村合作组织建设,多次培训农民,并指导合作社建设。愿和关注三农的仁人志士合作,促进三农发展。

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对乡镇机构改革的思考  

2010-09-24 15:34:27|  分类: 观点 |  标签: |举报 |字号 订阅

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对乡镇机构改革的思考(原创)

建设高效、务实、勤政、廉洁的乡镇政府机构,推动农村健康稳定快速发展,是长期以来各级党委和政府积极探索的课题。近年来,已经进行了多次尝试,并开展了撤乡并镇,取得了一些成效,降低了一些行政成本,但这些工作并没有从根本上改变乡镇工作状况,对乡镇职能转变的作用也是十分有限的。究竟怎么改革才能真正促进乡镇政府职能的转变,工作效率的进一步提高呢?作为一个长期生活和工作在乡镇机关的一名公务员,我认为,乡镇机构改革必须要从以下几个方面考虑。

一、认识乡镇机构现状

乡镇政府机关和乡属站所是乡镇机构的主要组成部分。乡镇政府和驻乡个事业单位都是党和政府各项方针政策的执行者,也是“三农”发展的主要服务者。乡镇人民政府和各单位,为农村的发展曾经发挥过十分重要的作用。但是,近年来,随着改革的进一步深化,乡镇机构的工作越来越显得力不从心,工作下过不尽如人意。当前明确乡镇机构的构成、运行和存在的问题是做好机构改革的基础。

(一)、乡镇机构的构成现状

乡镇机构繁杂庞大,根据其成立机构的主体不同,以及财权人权的归属不同,可将机构划分为三类:

1、乡镇政府机关:乡镇政府机关的组成,通常包括乡镇党委、人大、政府和一些驻乡事业单位组成,党群组织有纪检、武装、青年、妇联、共青团、工会等组织;乡镇人大作为一个组织,其没有下设机构,也没有工作人员,只有人大主席(有的设人大副主席),乡镇人大代表就是该机构的组成员;乡镇政府是乡镇机构的主要机关,其下设机构很多,有的是根据工作量多少确定较大规模的机构,通常和政府机关一起工作,如计划生育办公室、财政所等,多数是根据县级政府机构部门和工作业务需求设置对应的办公室,如民政、水利、教育、统计、司法、合作医疗、乡镇企业、文化、农业、农机、林业等等办公室,乡镇政府根据各种业务需求,确定相应的人员,负责对应的业务工作,业务人员称为相应业务的专干。此外有乡镇政府机关自设机构,如党委、政府办公室、会计、出纳、后勤管理人员等。乡镇干部几乎每个人都承担相应的业务。教育专干则由县级教育局确定,负责乡镇教育工作的日常管理。

2、驻乡镇机构:驻乡机构主要是具有较强的专业性业务,需要相对应的技术和专业来确保机构独立工作的机关。如电管所、税务、工商、公安派出所、法庭、学校、卫生院、兽医站、放大站等等,就是我们通常所说的“七站八所”。这些机构组成人员具有行业独立性,是上级垂直管理的机构,人权财权都由县级相关行政部门管理,这些单位与政府机关通常另立门户,不在一起办公,独立开展工作。好些单位由多个乡镇共同拥有,服务范围涉及几个乡镇,有的甚至跨越县级区域,如电管站等。

3、驻乡镇企业单位:这些机构是乡镇原有的事业单位,改制后为企业驻乡镇单位,如银行、邮政等,这些单位与乡镇机关业务往来频繁,但乡镇机关很少参与其工作。

4、临时性机构:这些机构是由阶段性工作需要决定的,如机关作风整顿领导小组、学习教育领导小组、封山禁牧领导小组、防汛抗旱领导小组等等,机构设置和组成具有随意性,工作范围具有专一性,工作任务结束了,机构也自然撤销了,没有专职人员,都是由相关领导负责,相关业务人员组成,下设一个办公室,指定业务人员具体负责就行了。

(二)、乡镇机构的运作现状

乡镇党委政府,是我国最基层的党的领导组织和政权组织机构,直接与群众联系,因此,党的各项方针政策能否贯彻好,能否将当的执政理念、执政方式落实好,与乡镇党委政府的工作有着密切的联系。乡镇机构现阶段的运作状况是怎样的呢?我觉得应该应该从以下几个方面来认识:

1、工作内容多却无所作为。乡镇机构作为党和政府与群众联系的纽带,直接将各项政策贯彻到群众中,乡镇机构的设置其实就是与县级机构涉农部门是一一对应的关系,而对于绝大多数相关办公室来说,其实质上就是为上面的部门提供一些信息,工作内容很少,乡镇政府自身工作拓展能力很弱,很少有投入能力。在没有得到上级专项资金的推动下,只能做简单的信息互动,而很难将信息传递到农民那里,也很难把握信息的准确性。因为收集下面的信息和贯彻上面的任务,都主要依靠村干部,村干部的能力、责任心直接关乎信息的可靠性,近年来人们对低保户的反映,已经对这种信息处理的方法提出了严正的考验。在很大程度上,县乡政府部门往往把一些信息的收集、整理、处理仅仅当作一种“软件”来做,所谓做软件,其实就是组织一把人员,按照“假戏真唱”的办法,做一些记录,制定一些制度,做一些档案,写在本子上,贴在墙上,装订在档案盒子里。使上面来了有看头,领导汇报有说头,群众知道有气头。这有悖于从群众中来到群众中去的原则,只能将干群关系拉远,而不能缓解,当群众的承受能力得到一定极限时,上访甚或群体事件必然发生。有人戏称当今乡镇政府的主要工作就是两项,计划生育和维稳。这两项工作究竟搞得怎么样呢?

对于绝大多数农村来说,人口大量外流,当地很难见到育龄人群,怎么搞计划生育呢?就连一年四次的“三查”都很难保证,那些不打算生育的人能够自觉自愿地接受三查,而那些不能自愿接受三查的人却显得无能为力,事实是,只要想生育的几乎没有得到控制,不想生育的无论怎么他都不会生育了。当前控制人口生育之所以下降,主要来自于几个方面:一是多年的计划生育工作,使人们的生育观念明显改变,多子多福的观念早已淡出人的思想;二是生育成本过高,大多数人对这种压力困惑,不愿意多生;三是很多乡镇政府在计划生育工作中,改变了过去突击性的工作方法,由于育龄人口与辖区的严重脱离,追查成本过大,无法承担追查成本,只有依靠孩子上户来兑现生育政策,征收社会抚养费,实质上形成了事后惩戒作用。不能从根本上解决生育问题。现阶段,人口增长率的下降根本在于人们的自愿少生,而不在于政府的威慑。

在维护社会稳定方面来看,当前,造成农民上访的原因主要来自两个方面,一方面是历史遗留问题,比如民办教师、退役军人、放映队人员等等,这些问题都是因过去的政策性遗留问题,而解决这些问题的权限不在乡镇政府,乡镇政府在解决这些具体问题时,心有余而力不足。这些问题随着政策的进一步明朗和落实,逐渐得到了解决。另一方面就是新生问题,这些问题有的是由于征用土地政策不到位,工作方法简单造成的,有的是由于村级财务问题引发的,有的是政府不作为或者乱作为造成的。这些问题的存在,需要从根本上改革行政体制,创新行政理念,转变政府职能来解决。现阶段的乡镇政府要想从根本上解决这些问题,还显得能力有限。

2、工作无序却欲罢却不能。乡镇工作在税费改革以后,随着农民负担的减轻,乡镇干部的责任也减轻了,由于乡镇自身收入渠道的减少,给乡镇机构的工作带来了不良的影响,上级部门对工作的直接管理,权力明显上移,逐步蚕食乡镇自身的权力,致使乡镇党委政府的权限空间更加有限,创新工作空间很小。致使乡镇机构自行开展工作很少,多是应付上面的工作。由于乡镇可利用资源的明显减少,致使主要领导因为权利的争夺而产生矛盾。乡镇政府对于自身的发展缺乏长远的持续的规划,即便是制定出了规划,也往往因为实现规划需要过多的支持,很难将规划在短期内获得落实,具有相当强烈的依赖性,如果主要领导调动频繁了,由于工作关注点的不同,工作理念的差异,必然导致工作重心的偏离,使得规划失去应有的作用,工作无法延续。这样就会使乡镇工作显得没有起色,好多只是守着摊子,应付上面的要求,工作没有起落,四平八稳,干部士气低落,任凭领导派遣,却不能产生创造性思维。乡镇干部一身懒散的学习生活习惯,就是在这样的环境中养成的。

3、待遇不平衡干部缺信心。

乡镇干部工作生活在最基层,环境较差,直接面对的是老百姓,工作面大量广,需要智慧和勇气面对。上面各项工作都得由乡镇干部来亲自落实。但是,最让乡镇干部难以释怀的还是乡镇干部的待遇问题。县区级政府部门的干部职工,在多年的工作中,既能享受到较好的工作环境,遇到具体问题推给了乡镇,他们几乎不处理具体问题,还能享受到单位分房的优厚待遇,有的单位甚至多次分房,城里单位的职工房子有几套,乡镇干部辛苦几十年,难得有房住!同样级别的干部,在使用上,乡镇干部进城就要附加一些不利条件,而城里单位下乡镇则可以提拔重用,而事实上,长期在城里单位上班的干部在乡镇工作一般是很难胜任的。无论处理干群关系还是解决农村具体问题,都显得力不从心,常常给工作带来不利影响。而能够调入城里部门的乡镇干部却更能理解乡镇工作,更能贴近群众。遇到解决一些个人问题,常常是上面一个电话,乡镇干部就得竭尽全力去帮助解决,而乡镇干部去上面,却要遭受脸难看、门难进、事难办的境遇。乡镇干部基于种种压力,感觉待遇很不平衡,对工作缺乏信心。

4、考核不规范难获成就感。

科学地考核干部业绩,使干部的工作获得认可,并依据工作业绩来提拔和重用干部,是干部管理的核心问题。干部工作的成绩能够获得认可,从而获得成就感,就更能促进干部的创新意识,使工作更加有开拓性,有发展性,使农村有更加广阔的发展空间。近年来,随着考试、票决等一些列的方法介入,考核形式更加多样化,让人感觉有了比较公平的机会。但是,考核的过程并不是很科学。我们说政府的职能主要是服务,这就是说干部的主要任务就是为群众服务。我们都在饭馆吃过饭,饭店就是为我们顾客服务的,其根本就是以顾客满意为其宗旨,我们想吃羊肉面,他绝不会端来牛肉面,否则我们就拒绝!不仅如此,如果其味道不佳,我们下次就不会光顾了,所以饭店生怕带来不好影响而竭尽全力满足顾客的需求。享受这样的服务对每个人都不会生疏,大家都有一个共识,饭店好不好,是由顾客说了算,这应该是一个常识。同样是服务,干部好不好却不是主要由其服务对象来评判。我们似乎也将群众投票当作了一项指标,但是参与的“群众”却主要是村级干部或者乡镇机构负责人,领导和群众的感受是不完全一样的,这是显而易见的。而且这样的投票只是给干部一次进步的机会,真正的决定权在于上级领导,他们才是干部能否被提拔重用的主导者。对乡镇干部来说,长期投身于基层,很少有与上面领导接触的机会,连认识都很困难,更不能说成为朋友,熟悉了。我们采取的票决制很可能以表面的公平,掩盖事实上的不公平。这样对干部的考核任用机制可能给腐败提供机会,使乡镇干部觉得,不跑不要不送是很难有机会和上面的领导接触的,有谁愿意给本来就不认识的人投票呢?这是一个浅显的道理。干部很难获得成就感,工作积极性难以调动起来。

5、政策难落实干群难和谐。

乡镇机构作为最基层的国家机关,承担者落实各项方针政策的重任,乡镇机构的形象,直接关乎着党和政府在群众中的威信。当前,乡镇机构在真正落实政策时,往往显得力不从心:一是责权不明的管理体制。随着乡镇权力的逐步上移,乡镇机构的权利空间逐步缩减,对农村建设的投入能力减少,即便是一些突发性公益事业也处于捉襟见肘的尴尬局面,为了维持乡镇机构的运转和推动公益事业的发展,很多乡镇甚至还存在着挪用专项资金的问题,致使乡镇举债度日。对一些项目的落实和发包,往往由上级部门直接进行,乡镇机构只是配合协调,产生高额招待费用。使原本经费有限的乡镇机构日子更加紧迫。二是权力运行缺乏有效的机制。随着乡镇机构权力空间的逐步萎缩,乡镇机构的权力愈加集中,乡镇党委政府之间权力分配不明,致使主要负责人之间对权力的争夺愈显突出。有的应用权力,以小恩小惠以扩充其势力范围,有的则长期懈怠工作以示对立。乡镇机构权力的运行直接关乎着政策能否落实到位,关乎着机关的团结稳定,关乎着农村的发展和稳定。三是由于领导的不团结,必然引发干部的不团结,由于领导对权力运行的随意性,必然引发乡镇干部和村级领导的效仿,对干群关系带来了隐患。四是项目管理体制混乱。近年来,随着国家扶持农村政策进一步宽泛,公共财政对农村的投入力度逐年加大,农村项目涉及到农村社会的各个方面,如低保、养老保险、大病救助、助学、改水改电改路等项目活动,在项目实施过程中,不同的项目实施效果是不尽相同的,对于那些能够惠及全体农民的项目,如养老保险、合作医疗等,实施效果较好,宣传也很到位。而对于一些只能惠及少数对象的项目来说,其效果的确值得商榷。如低保、助学、大病救助等,在不少地方往往成为了一些人情项目,成了一些关系项目。对于那些实施硬件项目,有的甚至转变成一些领导自己的项目。往往以各种理由来隐瞒真相,把项目的实施权据为己有,从中谋取利益。而项目质量则很难保证,不仅如此,有的还以各种理由追加项目资金。项目实施过程缺乏必要的真正由群众参与决策和监测程序,增加了行政的经济和社会成本。

二、农村的现状

乡镇机构是为农村服务的,乡镇机构的工作内容与农村的需求是密不可分的。所以认识农村的现状,对乡镇机构的设置和改革具有十分重要的意义。

1、农业:谁都知道,农业是一个国家的基石,一个国家可以没有汽车,可以没有高楼大厦,但绝对不能没有粮食!我们可以在工厂制造出电脑,可以制造出各种好玩、好看、好用的东西,但至今没有听说能够制造出一尾可以自由游荡的小鱼,一只可以吃草的小羊,一粒可以种植的种子。毋庸置疑,仅这些就足以说明粮食是最基本的生存资料,是任何时候,任何地方,任何人赖以生存的基础。但是,农业的实际发展却令所有算账的人担忧,这是为什么呢?农业发展的主要矛盾应该是人多地少的矛盾,农村人口过多,而耕地十分有限,加之联产承包责任制在土地使用权分配时,土地按等级划分,到户的土地面积小而块数多,致使耕作技术落后,生产工具原始,规模小,品种落后,肥料短缺,对化肥产生了严重的依赖性。农民很难有改善这种状况的想法,再加上投入能力相当有限。在这种情况下,农业发展面临着严峻的考验。同时农民在购买生产资料时,由于用量不大,主要由小商贩提供,在市场的终端购买,以最高的价格投入,严重加大了生产成本。而在农产品销售时,在市场的起点上以最低的价格销售,收入明显没有保障。过小的生产和销售规模在市场中只能获得微薄的利润来维持温饱的生活,以现阶段的生产方式,无论怎么都不会改变这种现实,所以大量的农民流进城市开拓自己的天地,而家中只有老弱病残,有人戏称当前农村只有“老汉、傻汉和队干”了,如果我们把农业的发展寄托在这样的农民身上,显然具有不容置疑的风险。

2、农村:至从包产到户以来,农村的建设步履缓慢,很少有新房子修建了,村集体的资产在改革初期就以非盗及卖,丧失殆尽,农民的组织化程度极低,集体观念严重退化,在共同抵御市场风险,维护合法权益方面能力严重不足,处于弱势地位的农民面对困难时的自我防护意识提高了,但抵御能力显得尤为不足。农村的文化和集体主义精神出现了严重的退化。只有几个村干部在极力维护着集体的名分,村务管理显得力不从心。

3、农民:农民是农业、农村发展的主体,农民的能力和态度,直接关乎“三农”的发展。当前,伴随着城市的飞速发展,城乡收入差距的增加,大量农民涌入城市,成为城市建设的主力军,尽管他们背井离乡,然而通过艰辛的体力劳动,获得了较农村比较丰裕的收入,解决了孩子的上学问题。好多农村实际上变成了空巢村,村里只有老弱病残从事农业种植活动。农民需要的肥料、技术、新品种都很难获得,除了自身文化素质的影响以外,还有很大的原因就是缺乏农村发展的信心和投入能力,他们购置了小型的生产设备,却绝大多数时间闲置着,他们需要用来耕作、管理和收割的设备,却没有能力购置,加之土地过分零星分散,只能沿用近乎原始的耕作方式,收获着微薄的希望。面对农村的发展,农民更多的是观望和叹息。他们很难真正进入市场,总是以最高昂的价格购买自己所需的生活生产原料,以最低廉的价格出售自己的产品。在市场的边缘徘徊、犹豫。面对日新月异的城市发展,显得更加无奈。他们一直在等待着,等待着政策的优惠,等待着社会的支援。单家独户式的经营方式,淡化了他们对集体的责任,却增加了对集体的关注,当他们的意愿不能获得表达时,就只能通过别的形式来表现,以获得心理的满足和价值的体现,于是,农村上访事件就会时有发生。

三、乡镇机构改革的目标

乡镇机构是实现农民与政府之间实现对接的纽带,乡镇机构改革的根本目标就是要不断加强政府与群众的联系,不断满足农村发展的需求,维护农村的发展环境,促进“三农”健康稳定协调发展、科学发展。

1、乡镇机构存在的意义

乡镇机构是否有存在的意义,这是我们首先应该思考的问题,该不该存在取决于农村发展的需求。乡镇机构作为政府最基层的机构,承担着政府与农民联系的桥梁作用,乡镇机构最根本的任务就是落实政策,反映民情民意,上下衔接,实现政府与农民的互动,促进发展。乡镇作为最基层的政府机构,承担维护农村社会稳定、公平、正义的任务,把党和国家的政策落实到实际当中的作用。乡镇政府应当帮助农民制定符合实际的发展规划,并积极推进规划的落实,适时解决群众需要解决的一些问题。从这个意义上讲,乡镇政府机构还是有必要存在的。但是,当前农村发展的实际情况,乡镇政府的工作实际情况,距离农村的需求和社会发展的现状,还存在一定的差距。随着农村人口的急剧下降,乡镇机构业务的专业化,管理工作的垂直化,乡镇党委政府工作范围的进一步萎缩,权限进一步的缩小,农民的组织化程度提高后,乡镇政府的存在与否并不是显得很重要了,也许取消后,更有利于政策的落实,更能促进“三农”的发展。

2、乡镇机构改革的目标

乡镇机构改革的根本目标是进一步优化机构设置,提高乡镇机构的工作效能,降低行政成本,进一步符合农村发展的实际需求,推动“三农”全面发展。具体地说,应该包括以下几个方面:一是确保政令畅通。通过合理机构设置,从而确保上级政府的各项政策措施能够及时有效地贯彻落实到农村,惠及到农民;通过有效的机制,实现干群紧密联系,适时掌握农民的意愿,将农民的思想、要求不折不扣地反映到上级党委政府,帮助决策者制定出更加符合实际的政策。二是降低行政成本。行政成本不仅仅是经济成本,还有社会成本。降低行政成本,就是要降低公共财政的支出,使得公共财政的公益效益发挥到最大程度,减少行政管理成本,当前,在公务费用中,公车和公务招待是加大公务成本的重要方面。社会成本,就是要加强行政体制改革,健全管理机制,改善干群关系。真正按照群众的需求创新执政理念,强化干部的责任。干群关系是政府工作效果的直接反应。我们经常所说的好心办不成好事,就是说政府在工作中付出了沉重的社会成本,而收效是很小的。三是维护社会稳定。乡镇机构作为与农村、农民直接联系的政府机构,直接维系着农村的稳定,处理和解决农村的各种矛盾,乡镇机构的工作能否坚持公平正义,直接关乎着农村社会的稳定。四是推进全面发展。推进“三农”发展,是乡镇机构的根本任务。怎样推进“三农”健康发展,这是乡镇机构,尤其是乡镇党委政府面临的首要问题。充分利用农村现有资源,有效调动农民的积极性,推动农村文化、社会等各项事业发展起来,帮助农民树立坚定的发展信念,使他们对未来有信心,对发展有信心,这是当前急需解决的问题。五是服务农民群众。政府机构改革在某种意义上讲,就是要推进政府职能的转变,把传统的重管理轻服务的政府向重服务轻管理的方向转变,以进一步提高政府的效能,满足群众的需求,推进各项事业的发展。所谓的服务应该就是满足别人的一些需求的过程,服务的真正内涵是满足服务对象的需求。政府应该为群众提供什么样的服务,怎样服务,取决于群众的需要和感受。而不是政府片面的强调服务,只要带着钱给农民就是服务,我们常说的好心办不成好事,可能就是我们对服务的理解上出现问题所致吧。那种不管群众的感受和真正需求,把“政府(亦或是个别官员的)”意愿强加给群众的“服务”是很难让服务效果得以体现的。

四、乡镇机构改革的措施

根据农村发展现状和乡镇机构的工作状况,我觉得乡镇机构改革应该从全方位多角度来考量改革的措施,从根本上满足农村的发展。

1、撤乡并镇,降低行政成本。农村人口的大量外流,致使农村工作开展起来难度加大,村里多居住的是老人,前几天去佳县某村和一农民说起,他戏说村里现在是“吃奶的都走了,留下的只有等死的”。这话随难听一点,但比较准确地反映了农村留守人口的年龄结构和农民对未来的迷茫感受。乡镇机构在这种情况下,怎样工作值得深思。随着人口的外流,乡镇的撤并是必然的。随着乡镇事业单位的逐步专业化设置,乡镇政府很有必要逐步退出。这样会有效地降低行政成本,减少政府对农村发展不必要的干预,推进农村的发展。积极支持农民建立自己的组织,如农民专业合作社,促进农民在自我管理、自我学习、自我发展中融入市场并真正成为市场的主体,解决更多的农民就业渠道,让农民在农产品的生产、加工、销售等各个环节实现利润的最大化,推进农业产业化、农村城镇化建设。对于那些自然环境恶劣,收成难以保障的地方,不妨将乡镇政府撤销,改建林场,将国家退耕还林补助以工资的形式给予农民,将那些宜林地造林并且实现有效管护,允许农民从事种养殖业活动,这样既有利于生态环境改善,又有利于农村的发展、农民增收,还能有效地降低行政成本。

2、改革干部考核办法,把干部服务效果作为最主要的业绩来考量干部,作为奖励和提拔重用的依据。挖掘干部的潜力,赋予干部自我发展的空间,而不是唯唯诺诺的工作方式,那样既会滋生官僚主义作风,又可能出现腐败。关于干部考核体系的建设,已在  http://zhangjian3872.blog.163.com/blog/static/25386066200742244611629/  和http://zhangjian3872.blog.163.com/blog/static/25386066200731071749821/    中做过阐述,此处不再赘述。

3、推进农民专业组织建设。积极支持农民专业合作组织建设,将农村项目直接由农民专业合作社实施,加大对合作社的政策扶持,推进合作社壮大和发展,使农民在自己的组织中获得归属感、成就感和集体精神,推进农民自身全面的发展,尽快让农民摆脱单家独户难以融入市场的弊端,以获得更多的收入。

4、进一步加快农村服务性事业单位的建设,将农村养老、医疗、教育、文化等各项事业实现专业性服务,摆脱行政干预,推动农村社会事业的全面发展。

5、改革农村项目实施办法,改变由政府主导的项目实施活动,减少资金的中间环节,实行政府买单,民间组织组织实施的办法,实现有效的监督,把项目的决策、管理、监督权交还给农民,提高项目效益的发挥,减少腐败的机会,同时可以减少出现腐败的几率。

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